2021年是“十四五”規(guī)劃開(kāi)局之年，也是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的歷史起點(diǎn)。

從新起點(diǎn)回望過(guò)去，40多年來(lái)，中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)迅速成為世界第一工業(yè)大國(guó)和制造大國(guó)，在人類工業(yè)史上寫下了濃重的一筆。經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，正是正確處理了改革發(fā)展與穩(wěn)定、市場(chǎng)和政府、中央和地方、市場(chǎng)化和工業(yè)化、全球化和工業(yè)化、工業(yè)化和城市化的關(guān)系，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程才取得了舉世矚目的成績(jī)，提出了工業(yè)化的“中國(guó)方案”。

如果從中觀層面來(lái)審視中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程，會(huì)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一經(jīng)濟(jì)實(shí)踐成了繞不過(guò)去的現(xiàn)象。它貫穿了中國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展始終，也充分體現(xiàn)了中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程里的多重關(guān)系互動(dòng)和復(fù)雜國(guó)情——第一批開(kāi)發(fā)區(qū)的出現(xiàn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的產(chǎn)物。

由此，有人稱，園區(qū)的40年是一部中國(guó)工業(yè)演進(jìn)史。官方也曾對(duì)以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的園區(qū)經(jīng)濟(jì)有過(guò)定調(diào)：“各類開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用?！?/p>

今天，讓我們走近中國(guó)的園區(qū)。

改革試驗(yàn)田

40多年來(lái)，中國(guó)發(fā)展圍繞著改革和開(kāi)放兩大關(guān)鍵詞展開(kāi)，而由各級(jí)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，則是改革和開(kāi)放進(jìn)程的試驗(yàn)田。

按照管理方式差異，政府主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展模式可以分為三類：

一是 深圳、珠海、汕頭、廈門和海南這五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它們的轄區(qū)范圍基本與原有的行政建制市相重合，其中海南包括整個(gè)省級(jí)行政區(qū)，由行政區(qū)內(nèi)既有的政府和人民代表大會(huì)行使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合發(fā)展職能；

二是 由專門成立的企業(yè)來(lái)管理，例如蛇口工業(yè)區(qū)，上海的閔行、漕河涇和虹橋等經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；

三是 設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，在行政體制上較前兩種有創(chuàng)新。此后的各類國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)主要采用管委會(huì)制。

由于承擔(dān)綜合性功能，特區(qū)和浦東新區(qū)已很難用園區(qū)經(jīng)濟(jì)來(lái)界定它們的發(fā)展路徑。因此，探討政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，主要對(duì)象是承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)功能的各類開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)。

自1984年國(guó)務(wù)院設(shè)立首批開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，中國(guó)政府主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了沿海布點(diǎn)、東南鋪開(kāi)和向全國(guó)推進(jìn)三個(gè)階段。

這些大大小小、功能不一的空間，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，利用國(guó)際機(jī)遇，結(jié)合本地實(shí)際，打造了一個(gè)發(fā)展適宜外向型制造業(yè)投資的小環(huán)境。它們是新技術(shù)、國(guó)外先進(jìn)管理、新知識(shí)的窗口，也是國(guó)家新政策的試點(diǎn)區(qū)。

最早的試點(diǎn)在深圳，1979年1月31日，中央批復(fù)同意建立蛇口工業(yè)區(qū)，從這個(gè)名字，可以看出工業(yè)在蛇口的重要位置。“先有蛇口，后有深圳”，作為改革開(kāi)放的“試管”，蛇口工業(yè)區(qū)最先喊出了“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的口號(hào)，對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)人產(chǎn)生極大沖擊。

工業(yè)區(qū)的管理采取了企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的模式，由當(dāng)時(shí)隸屬交通部的招商局管理。蛇口工業(yè)區(qū)建設(shè)之初，技術(shù)、設(shè)備和資金都極為匱乏，由于毗鄰香港，最先從“三來(lái)一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)起步。蛇口工業(yè)區(qū)在勞動(dòng)用工制度、干部聘用制度、薪酬分配制度、住房制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、工程招投標(biāo)制度及企業(yè)股份制等領(lǐng)域，都進(jìn)行了有益的探索。

蛇口工業(yè)區(qū)和特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)沿海各類開(kāi)發(fā)區(qū)的成立起到了助推作用。1984年5月，國(guó)家決定開(kāi)放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺(tái)、青島等14個(gè)沿海港口城市，在每個(gè)沿海開(kāi)放城市批準(zhǔn)建立“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)”。

由于一開(kāi)始并不確定這些試驗(yàn)區(qū)的命運(yùn)走向，為了盡量減小對(duì)原有經(jīng)濟(jì)的影響，就像蛇口工業(yè)區(qū)實(shí)行封閉管理一樣，沿海的這些開(kāi)發(fā)區(qū)也被要求有明確的限定范圍。

以廣州的開(kāi)發(fā)區(qū)為例，據(jù)創(chuàng)業(yè)者后來(lái)回憶，它被選在了“黃埔區(qū)黃滘河南邊的一塊三角地，界線明確，像特區(qū)一樣便于管理，面積又不突破10平方公里，十分理想”。

“試驗(yàn)特性”顯露無(wú)遺。

正是由于園區(qū)的建設(shè)幾乎都在沒(méi)有任何城市依托的土地上開(kāi)始，土地幾乎是它們唯一的原始資本。在這里，上演了土地開(kāi)發(fā)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的完整歷程。開(kāi)發(fā)區(qū)的管委會(huì)享有與其所在地方政府同等的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中把土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素納入決策體系，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)要素重組。

這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存在的確發(fā)揮了集聚效應(yīng)，節(jié)約了工業(yè)發(fā)展成本。地方政府職能部門被集中在一起，大大節(jié)約了項(xiàng)目談判、簽約到正式投產(chǎn)所必需的交易成本和制度成本。

1984年5月國(guó)務(wù)院的相關(guān)通知提及“開(kāi)創(chuàng)利用外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的新局面，抓老企業(yè)的技術(shù)改造，上一批投資少、周轉(zhuǎn)快、收益好的中小型項(xiàng)目；在財(cái)力、物力、人才方面積蓄力量，支援全國(guó)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，向內(nèi)地推廣”。

天津開(kāi)發(fā)區(qū)的早期探索者們也曾自陳定位：“背靠中國(guó)的工業(yè)基地，不應(yīng)滿足于搞成工業(yè)衛(wèi)星城市，而是應(yīng)該探索工業(yè)現(xiàn)代化道路，成為改革開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)?！?/p>

正是這些地方的實(shí)踐，為此后中國(guó)更大范圍內(nèi)的開(kāi)放和市場(chǎng)化改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，各地通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)，讓經(jīng)濟(jì)走向了集約化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

而強(qiáng)調(diào)發(fā)展外向型工業(yè)，則與20世紀(jì)80年代中后期國(guó)家政策上鼓勵(lì)走“兩頭在外”的外向型經(jīng)濟(jì)路線相呼應(yīng)。在1989年上海召開(kāi)的全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作會(huì)議上，這一路線被進(jìn)一步明確，會(huì)議提出的“以利用外資為主，以發(fā)展工業(yè)為主，以出口創(chuàng)匯為主”三原則，成了以后園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨。

盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)

事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，隨著國(guó)家開(kāi)放的步伐，開(kāi)發(fā)區(qū)在全國(guó)范圍內(nèi)也出現(xiàn)了擴(kuò)張趨勢(shì)。1988年科技部火炬計(jì)劃的提出，讓園區(qū)發(fā)展開(kāi)辟了新的戰(zhàn)場(chǎng)。為促進(jìn)科技進(jìn)步，國(guó)家開(kāi)始設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，希望通過(guò)重點(diǎn)突破和發(fā)展高新技術(shù)，提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

【注：火炬計(jì)劃是促進(jìn)高技術(shù)、新技術(shù)研究成果商品化，推動(dòng)高技術(shù)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的部署和安排?！?/p>

到20世紀(jì)90年代，經(jīng)過(guò)十余年發(fā)展的第一代開(kāi)發(fā)區(qū)基本成為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代制造業(yè)的基地，也成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的聚集地。

一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996年時(shí)最早的14個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)到了1360億元，較1991年增長(zhǎng)了858.2%。一些城市里，開(kāi)發(fā)區(qū)成為所在城市名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。比如，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)寶潔等跨國(guó)巨頭，工業(yè)產(chǎn)值一路飆升，1996年的工業(yè)產(chǎn)值占據(jù)全市工業(yè)產(chǎn)值的11.2%，天津的開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)產(chǎn)值則占到了全市的18%。

它們成了對(duì)外開(kāi)放的旗幟，也成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)點(diǎn)。以西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略為例，戰(zhàn)略在起步階段的重要舉措就是在當(dāng)?shù)卦O(shè)立國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，這也反映了開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)所起到的巨大拉動(dòng)作用。

開(kāi)發(fā)區(qū)的效益明顯，各地的積極性因此被激發(fā)，開(kāi)發(fā)區(qū)的陣容經(jīng)歷了幾波擴(kuò)容潮。到2018年，根據(jù)國(guó)家六部委聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》，中國(guó)共有2543家開(kāi)發(fā)區(qū)，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)552家，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1991家。相比第一批位于東南沿海的開(kāi)發(fā)區(qū)，今天國(guó)家主導(dǎo)的這些園區(qū)，地理分布已經(jīng)遍及大江南北，它們所代表的園區(qū)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上成了國(guó)家推進(jìn)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手。

至今，各類國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，在城市GDP的占比、對(duì)中央和地方的財(cái)政貢獻(xiàn)和GDP增速方面，都表現(xiàn)不俗，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)點(diǎn)和最有活力的部分。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年數(shù)據(jù)，全國(guó)218家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.8萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)8.3%，增幅高于同期全國(guó)平均水平（6.1%）2.2百分點(diǎn)，占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為10.9%。

開(kāi)發(fā)區(qū)還是創(chuàng)新要素聚集和創(chuàng)業(yè)主體培育的重鎮(zhèn)。根據(jù)科技部2019年發(fā)布的《國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告（2019）》，2018年國(guó)家高新區(qū)的企業(yè)R&D（從事科研與試驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)所必需的人力、物力、財(cái)力等）資源占全國(guó)全部R&D資源的40.4%，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占全國(guó)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出的48.9%，高新區(qū)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出與園區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）比例為6.7%，是全國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)支出與GDP比例（2.2%）的3倍。

經(jīng)過(guò)30多年發(fā)展，各類國(guó)家級(jí)園區(qū)已成為先進(jìn)制造業(yè)聚集區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎、對(duì)外開(kāi)放的重要載體和體制機(jī)制改革的試驗(yàn)區(qū)域。

不可否認(rèn)的是，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展過(guò)程中，伴隨著國(guó)家的重點(diǎn)支持，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里享受了特殊的政策優(yōu)惠。學(xué)界因此將國(guó)家主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)視為一種特殊的政策空間，而天津開(kāi)發(fā)區(qū)的早期實(shí)踐者則稱之為“孤島”。

孤島并非從貶義層面來(lái)看開(kāi)發(fā)區(qū)，而是政府主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)在漸進(jìn)式改革環(huán)境下的真實(shí)反映。開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行了與所在城市主體有差異的政策，在稅收、土地及基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)用上對(duì)外資企業(yè)讓利，吸引對(duì)方前來(lái)投資，因此在經(jīng)濟(jì)上和政策上與主體城區(qū)隔離開(kāi)來(lái)，形成了政策孤島和經(jīng)濟(jì)孤島。

這種孤島屬性是開(kāi)發(fā)區(qū)早期得以生存和大發(fā)展的重要支撐。畢竟，在一張白紙上要引進(jìn)外來(lái)工業(yè)，園區(qū)經(jīng)濟(jì)能發(fā)揮的也只有政策和體制上的靈活性。當(dāng)時(shí)中國(guó)的整體大市場(chǎng)并未與世界經(jīng)濟(jì)形成連接，普遍性的高關(guān)稅壁壘依然存在。對(duì)外資而言，在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)廠既能享有政策和稅收優(yōu)惠，相關(guān)產(chǎn)品還有了進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的可能性。這些優(yōu)勢(shì)都成了打消他們對(duì)中國(guó)投資環(huán)境疑慮的砝碼。

一大批外資企業(yè)因而成功引入，這帶來(lái)了中國(guó)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮。它的示范效應(yīng)也引發(fā)各地紛紛效仿，卻客觀加速了開(kāi)發(fā)區(qū)孤島屬性的褪色。

這幾乎是歷史的必然，市場(chǎng)化改革的深入必然帶來(lái)中國(guó)的全面開(kāi)放。從區(qū)域平衡發(fā)展角度看，更加普惠而公平的制度環(huán)境是大勢(shì)所趨，特殊的政策孤島必然難以維持，此前享受的特殊待遇都將成為歷史。所以，走出孤島，本質(zhì)是中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化的結(jié)果。

不過(guò)，在政府主導(dǎo)的園區(qū)中，產(chǎn)業(yè)集聚屬性依然明顯。這也是國(guó)家繼續(xù)大力鼓勵(lì)各類國(guó)家級(jí)高新區(qū)發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用的重要原因。

總結(jié)來(lái)看，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)集聚過(guò)程伴隨著自下而上的農(nóng)村工業(yè)化和自上而下的政府為主體的產(chǎn)業(yè)布局兩種途徑的城市化。在自下而上的結(jié)構(gòu)里，以縣市為基礎(chǔ)的工業(yè)園區(qū)格局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重要特征。它體現(xiàn)了中央和地方關(guān)系中地方的能動(dòng)性，也體現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的漸進(jìn)策略。

對(duì)中國(guó)而言，改革的發(fā)展就是各類新的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系走出園區(qū)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程。

崛起的民資園區(qū)

園區(qū)經(jīng)濟(jì)40多年發(fā)展，除了政府主導(dǎo)型園區(qū)作為改革試點(diǎn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎展示了超強(qiáng)的存在感，民營(yíng)資本也因其對(duì)政府角色形成有力補(bǔ)充，逐漸在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域嶄露頭角。

其中的原因包括園區(qū)經(jīng)濟(jì)的濫觴，地方政府間掀起了開(kāi)發(fā)區(qū)熱，大量地方政府主導(dǎo)的工業(yè)空間在產(chǎn)業(yè)資源和財(cái)政資源上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，一些地方出現(xiàn)了所謂的“有園區(qū)，無(wú)產(chǎn)業(yè)”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了惡性循環(huán)——產(chǎn)業(yè)沒(méi)有招到，前期投入也無(wú)法收回，地方政府面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

從國(guó)家工業(yè)化和城市化的發(fā)展趨勢(shì)看，圍繞中心城市的都市圈外圍區(qū)域及廣袤的中西部大中城市，依然具備發(fā)展的潛力和需求。但無(wú)論在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、項(xiàng)目資金還是運(yùn)營(yíng)能力上，這些地方都遭遇困境，它們可能沒(méi)有能力也缺少資源去整合和組織區(qū)域的工業(yè)集聚培育和產(chǎn)業(yè)資源涵養(yǎng)。這推動(dòng)城市投資平臺(tái)的功能和模式逐漸發(fā)生變化，地方政府開(kāi)始嘗試引入外部資源和市場(chǎng)化力量，由社會(huì)主體來(lái)提供城市化和工業(yè)化的公共產(chǎn)品，民資因而具備了進(jìn)入這一領(lǐng)域的可能性和必要性。

2017年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出，要引導(dǎo)社會(huì)資本參與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，探索多元化的開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式；支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)區(qū)，享受開(kāi)發(fā)區(qū)相關(guān)政策；鼓勵(lì)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本在現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)區(qū)中投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)特色產(chǎn)業(yè)園，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式。

民資進(jìn)軍園區(qū)經(jīng)濟(jì)，是工業(yè)化和城市化進(jìn)一步深化，產(chǎn)城競(jìng)合模式變化后的產(chǎn)物。地方政府在城市產(chǎn)業(yè)培育和開(kāi)發(fā)中遭遇資金短缺、招商及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入不力等普遍性問(wèn)題，引入市場(chǎng)手段，能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的優(yōu)化，從而形成對(duì)政府主導(dǎo)模式的有力補(bǔ)充。

另一方面，社會(huì)資源助力區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育，多元主體開(kāi)始參與園區(qū)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深入的表現(xiàn)。它推動(dòng)了園區(qū)開(kāi)發(fā)模式的創(chuàng)新，此后政府投融資平臺(tái)模式和市場(chǎng)這雙重力量在園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中交叉并行，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的可能性。

民資加入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)，是政府不斷向市場(chǎng)分權(quán)、擴(kuò)大市場(chǎng)運(yùn)行空間的表現(xiàn)。對(duì)政府而言，在具體事務(wù)上可以不親力親為，只負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策、規(guī)劃把關(guān)和監(jiān)督審核，把具體的事務(wù)交由更為專業(yè)化的社會(huì)主體負(fù)責(zé)。這樣，政府可以集中有限資源，聚焦關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，而市場(chǎng)則發(fā)揮內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)提供更為專業(yè)的服務(wù)，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的生產(chǎn)，營(yíng)造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)集聚的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。

從進(jìn)駐園區(qū)的中小企業(yè)視角看，引入多重社會(huì)主體主導(dǎo)或參與園區(qū)開(kāi)發(fā)，企業(yè)入駐園區(qū)有可能獲得更為多元的資源支撐。民資背景的產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營(yíng)方作為政府和中小企業(yè)之間的中介，較政府主導(dǎo)的管委會(huì)更能理解中小企業(yè)生存所面臨的各類困境。這有利于精準(zhǔn)定位中小企業(yè)在不同發(fā)展階段面臨的具體問(wèn)題，因地制宜地尋找解決方案，在企業(yè)和政府之間扮演高效溝通的橋梁角色。

社會(huì)主體參與或主導(dǎo)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，運(yùn)營(yíng)方式上靈活性增強(qiáng)。比如，民營(yíng)和社會(huì)資本可以及時(shí)捕捉產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)變化，為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供資金、技術(shù)、人才、管理和服務(wù)層面的支撐。這是政府主導(dǎo)的運(yùn)營(yíng)方式下所不具備的優(yōu)勢(shì)。一些民營(yíng)資本因自身具備工業(yè)產(chǎn)業(yè)方面的資源積累，還能夠以自身力量賦能園區(qū)，園區(qū)運(yùn)營(yíng)也具備了向知識(shí)型、服務(wù)型和智能化方向轉(zhuǎn)型升級(jí)的可能性。

如果將區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)文化比作一片森林，關(guān)鍵性的企業(yè)是第一粒種子。經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·克魯格曼用歷史偶然因素解釋一個(gè)區(qū)域內(nèi)某種生產(chǎn)力集群形成的初始原因。他認(rèn)為，自然因素或歷史因素都會(huì)激發(fā)某一產(chǎn)業(yè)活動(dòng)在本地的形成。不過(guò)，第一粒種子落地可能具有偶然性，長(zhǎng)成森林依靠的卻是長(zhǎng)期積累。

區(qū)域的經(jīng)濟(jì)不會(huì)因硬件基礎(chǔ)設(shè)施具備就發(fā)展起來(lái)，它還需要基礎(chǔ)設(shè)施的高效運(yùn)作，需要長(zhǎng)期存在的支持性服務(wù)機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，專業(yè)化園區(qū)運(yùn)營(yíng)者在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展培育中扮演著重要角色，這也是工業(yè)化和城市化背景下，地方政府和企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。

園區(qū)在海外

中國(guó)開(kāi)始創(chuàng)辦蛇口工業(yè)區(qū)及在沿海創(chuàng)辦各類開(kāi)發(fā)區(qū)后，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)取得的成績(jī)，展示了后發(fā)國(guó)家的政府通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的可行性，因而受到發(fā)展中國(guó)家的廣泛關(guān)注。這是中國(guó)園區(qū)走出去的契機(jī)和背景。

天津開(kāi)發(fā)區(qū)早期創(chuàng)業(yè)者回憶過(guò)一個(gè)場(chǎng)景。1994年，東歐某國(guó)家的高級(jí)代表團(tuán)來(lái)參觀開(kāi)發(fā)區(qū)，聽(tīng)到開(kāi)發(fā)區(qū)是依靠為數(shù)不多的國(guó)家貸款起步搞建設(shè)，在幾年的時(shí)間里取得了不俗的成績(jī)后，該代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)有禮貌地打斷了中方的介紹，轉(zhuǎn)而非常激動(dòng)地向其代表團(tuán)其他成員說(shuō)：“你們聽(tīng)到了嗎？這樣干才是有意義的，不是要政府給很多錢?！?/p>

這個(gè)小插曲可以反映出后發(fā)國(guó)家發(fā)展工業(yè)時(shí)共同的困境：缺乏資金和技術(shù)，可以憑借的資源非常短缺。

中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)起步起點(diǎn)低，獲得的成績(jī)舉世矚目，一波又一波的國(guó)外考察團(tuán)紛紛前來(lái)中國(guó)，中國(guó)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的海外關(guān)注度因此得到提升。

因而從20世紀(jì)90年代起，中國(guó)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)成為當(dāng)時(shí)中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家之間互助合作內(nèi)容的一部分，也成為中國(guó)開(kāi)展國(guó)際援助的一種方式。

典型案例有埃及向中國(guó)尋求工業(yè)化方案和園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，雙方合建蘇伊士自由開(kāi)發(fā)區(qū)。1994年，埃及時(shí)任總統(tǒng)訪問(wèn)中國(guó)，震驚于中國(guó)的開(kāi)發(fā)成績(jī)，提出希望中國(guó)幫助埃及建開(kāi)發(fā)區(qū)。1997年4月，兩國(guó)正式簽署中國(guó)幫助埃及建設(shè)蘇伊士自由開(kāi)發(fā)區(qū)的備忘錄。1998年，天津開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始登上中埃合建經(jīng)濟(jì)區(qū)的歷史舞臺(tái)。國(guó)務(wù)院決定由天津泰達(dá)開(kāi)發(fā)區(qū)代表中國(guó)承擔(dān)幫助埃及建設(shè)蘇伊士西北經(jīng)濟(jì)區(qū)的任務(wù)，這也是中國(guó)輸出改革開(kāi)放以來(lái)工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)始。

隨著中國(guó)工業(yè)化水平的提升，中國(guó)企業(yè)的成長(zhǎng)，以及資本的累積，海外園區(qū)又成了中國(guó)企業(yè)走出去的手段和工具。

政府層面出臺(tái)了不少文件和措施，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)建設(shè)境外園區(qū)。2006年，商務(wù)部出臺(tái)《境外中國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)的基本要求和申辦程序》，鼓勵(lì)扶持企業(yè)建設(shè)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)的工作。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意推進(jìn)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)意見(jiàn)的批復(fù)》，商務(wù)部先后頒發(fā)了《境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)確認(rèn)考核暫行辦法》和《境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)確認(rèn)考核和年度考核管理辦法》。

“一帶一路”倡議提出后，海外園區(qū)在沿線國(guó)家進(jìn)入了快速發(fā)展階段。據(jù)社科院學(xué)者葉爾肯·吾扎提統(tǒng)計(jì)，截至2016年年底，我國(guó)企業(yè)在36個(gè)國(guó)家在建海外園區(qū)77個(gè)，其中56個(gè)在“一帶一路”沿線國(guó)家。這些園區(qū)吸引1082家企業(yè)入駐，累計(jì)投資185.5億美元，總產(chǎn)值達(dá)到506.9億美元。

據(jù)中國(guó)機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口商會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2019年11月，商務(wù)部統(tǒng)計(jì)的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)累計(jì)投資超過(guò)410億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)近5400家，上繳東道國(guó)稅費(fèi)43億美元，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)崗位近37萬(wàn)個(gè)。

中國(guó)企業(yè)通過(guò)進(jìn)駐海外的中方園區(qū)，獲得東道國(guó)的各類稅收優(yōu)惠，方便這些企業(yè)利用當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)要素，進(jìn)入該國(guó)市場(chǎng)。民營(yíng)資本正是看到了企業(yè)出海及部分環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移的需求，積極在海外結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和需求，投資建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過(guò)在海外小范圍內(nèi)打造相對(duì)較完善的基礎(chǔ)設(shè)施，爭(zhēng)取更具吸引力的優(yōu)惠政策和營(yíng)商環(huán)境，提供更完善的要素配套服務(wù)，降低企業(yè)“走出去”門檻。

深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院副院長(zhǎng)曲建將中國(guó)企業(yè)不同階段出海的目的總結(jié)為：“2008年中國(guó)企業(yè)的需求是尋找更低的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，2012年是為了開(kāi)拓市場(chǎng)，2017年后出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈的外移現(xiàn)象。”可見(jiàn)，海外園區(qū)成了中國(guó)企業(yè)為在全球發(fā)展而獲取資源的一種工具，它是中國(guó)企業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展到一定階段的結(jié)果。

除了民營(yíng)資本自發(fā)的市場(chǎng)行為，政府推動(dòng)和主導(dǎo)的海外園區(qū)則是中國(guó)工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)對(duì)外輸出的載體。中國(guó)作為世界第一制造大國(guó)，也是能源和各種農(nóng)產(chǎn)品、原料的進(jìn)口大國(guó)。輸出工業(yè)化方案和基礎(chǔ)設(shè)施，既能促進(jìn)與園區(qū)東道國(guó)的友好合作關(guān)系，又能保障自身的能源和原材料供給。

但也應(yīng)該看到，中國(guó)企業(yè)和政府在海外投資園區(qū)時(shí)，也經(jīng)常在當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、營(yíng)商環(huán)境、產(chǎn)業(yè)配套等方面遭遇一系列挑戰(zhàn)。企業(yè)走出去，也面臨與東道國(guó)的磨合與沖突。

這些過(guò)程曾經(jīng)發(fā)生在前來(lái)中國(guó)投資的外資企業(yè)身上，中國(guó)也將以新的身份體驗(yàn)這一過(guò)程。這是中國(guó)自身工業(yè)成長(zhǎng)、躋身世界重要資本輸出國(guó)的必經(jīng)之路，也是中國(guó)走向世界所必須跨越的挑戰(zhàn)。

回顧中國(guó)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，中國(guó)從引進(jìn)海外先進(jìn)工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)園區(qū)開(kāi)始起步，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，已經(jīng)能系統(tǒng)輸出自己的工業(yè)化經(jīng)驗(yàn)與方案，海外市場(chǎng)成了中國(guó)資本和生產(chǎn)力的角逐之地。這是一個(gè)循環(huán)，它濃縮了中國(guó)工業(yè)發(fā)展升級(jí)的歷史。

而中國(guó)遭遇的重重挑戰(zhàn)又像一個(gè)隱喻——從學(xué)習(xí)者到引領(lǐng)者，前方已是無(wú)人之境。

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